Til åpningssiden: https://www.eriknord.no

Lov og politikk i friskolesaken.

29.11.2019. Upublisert.

Kunnskapsminister Jan Tore Sanner har fått sterk kritikk for sin praktisering av friskoleloven. Ifølge lovens § 2-1, tredje punktum, ‘skal en friskole ikke godkjennes hvis etableringen har negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet’. Utdanningsdirektorat har avslått mange søknader på dette grunnlaget. I de seinere år er en stigende andel av disse avslagene blitt omgjort av departementet. Stortingsrepresentant Torstein Tvedt Solberg mener det foregår snikprivatisering i strid med lovgivers vilje (Aftenposten 13/11).

Utdanningsforbundets leder Steffen Handal fulgte opp 24/11 i samme avis med å hevde at Kunnskapsdepartementet ikke vektlegger negative konsekvenser for vertskommuner så mye som lovens ordlyd tilsier. Handals argumentasjon er for enkel. Ordlyden må sees på bakgrunn av lovens forarbeider. Som vist nedenfor, blir spørsmålet om lovbrudd da mer åpent. Men det betyr ikke at Sanner har sitt på det tørre. Ifølge en eksplisitt føring gitt tidligere i Stortinget har han uansett tiltatt seg selv en rolle og en makt han ikke skal ha.

Jeg tar forarbeidene først. I følge Prop. L 84 (2014-2015) skal det ha betydning for en søknadsvurdering ‘hvor godt de negative konsekvensene for vertskommunen er sannsynliggjort’. Om kravet til sannsynligjøring heter det at det ‘ikke vil være tilstrekkelig bare å vise til at vertskommunen på prinsipielt grunnlag er negative til etablering av friskoler.’ Kravet til dokumentasjonen skal på den annen side ‘ikke være mer omfattende enn at det tilstrekkelig underbygger verts-kommunens syn på etableringen av den omsøkte skolen’. Det bemerkes til slutt at ‘jo bedre og mer relevant en innsigelse fra vertskommunen er begrunnet og sann-synliggjort, desto større betydning vil den ha for utfallet av søknadsbehandlingen’. I sum virker ikke kravet til dokumentasjon strengt. Det gis likevel et visst rom for lovlig skjønnsutøvelse fra departementets side.

Et annet tema enn dokumentasjon er omfanget og alvorligheten av de negative konsekvensene. Det presiseres i pro-posisjonen at avslag kan vedtas selv om konsekvensene ikke er vesentlige. Dette støttes av lovens ordlyd, som lest bokstavelig må forstås dithen at en søknad skal avslås om det i det hele tatt forekommer negative konsekvenser. I proposisjonen presiseres det imidlertid at det må noe til: ‘Det kan ikke være slik at enhver strukturmessig endring kom-munen må gjøre dersom en friskole godkjennes, bør føre til at en søknad avslås.’ Det samme forbeholdet tas ikke eksplisitt i forbindelse med mulige budsjettkonsekvenser og svekking av sårbare skolemiljøer, men det er rimelig å anta det samme for disse: Det må et minimum til av ulempe for å oppveie friskolesøkernes positive interesse.

Helhetsinntrykket av departementets drøfting er likevel at det skal forholdsvis lite til av sannsynliggjort ulempe for en vertskommune for at en friskolesøknad skal avslås etter bestemmelsen i § 2-1 tredje punktum. Om Sanner har respektert lovgivers vilje på dette punkt, kan bare nærmere granskning vise. Men det finnes en konkret grunn til tvil: Bestemmelsen i § 2-1 ble foreslått i 2014 og vedtatt i 2015. Departementet presiserte at den var en eksplisitt lovfesting av den forvaltningspraksis som allerede ble fulgt. Stortingets vedtak av bestemmelsen kan dermed sees som en tilslutning til og legitimering av daværende praksis. I utgangspunktet har det da formodningen imot seg at en mer liberal praksis – som Kunnskaps-departementet har fulgt gjennom de mange omgjøringene av avslag i seinere år – skulle ha lovgivers støtte.

Uansett har Sanner et rolleproblem. I Dagsavisen 20/11 pekte jeg på at hvis Utdanningsdirektoratet og Kunnskaps-departementet har ulike skjønn i en klagesak, uten at Utdanningsdirektoratets skjønn kan sies å være urimelig eller uforsvarlig, synes det umiddelbart naturlig at avslaget i Utdanningsdirektoratets blir stående, i og med at avgjørelsen i utgangs-punktet er delegert til direktoratet. Velger statsråden i stedet å omgjøre direktoratets vedtak, ser han ut til å bruke naturlig variasjon i faglig skjønn som politisk handlingsrom for seg selv. Det har han ifølge maktfordelingsprinsippet ikke rett til.

Resonnementet har direkte støtte i komitéinnstillingen til Bondevik-regjeringens friskoleproposisjon i 2003. Flertallet, inklusive Høyre, skrev: ‘Komiteens flertall har merket seg at godkjenning av frittstående skoler er tenkt lagt til departementet. Flertallet ønsker å påpeke behovet for å sikre kontinuitet og likhet i godkjenningen. Politikere har ansvar for å lage og eventuelt endre loven, mens praktiseringen av den må legges til forvaltningen i samsvar med vedtatte retningslinjer. Flertallet mener derfor at denne godkjenningen må plasseres i en organisasjonsform som hindrer politisk behandling av enkeltsaker.

I sum er det (1) meget mulig at noen av vertskommunene ville ha fått medhold hvis de hadde tatt Sanners omgjøring av avslag til retten, og (2) uansett nokså åpenbart at han har utvist utilstrekkelig rolleforståelse og gått utover sitt mandat.